자치분권 전문가 특강-스위스의 지방분권과 국민행복
강사: Reiner Eichenberger(Freiburg 대학교 경제학과 교수, 스위스 재무 교육 정책)
통역: 안권욱(고신대 교수, 지방분권전국회의 공동정책위원장)
일시: 2019년 10월 18일(금) 14:00~16:00
장소: 수원시청 중회의실
스위스에서 가장 작은 주의 인구는 16,000명, 가장 큰 주는 주리히주로 15만 명 이상이다.
스위스는 미국의 주보다 권한이 커서 주마다 독자적 조세로 세율을 입법화해 스스로 결정한다. 모든 주는 주가 위임해 자치단체가 세목, 세율을 결정한다. 연방은 누진세가 가장 강하다.
각 지방정부마다 조세 경쟁을 하고 지방정부 간 재정적 격차가 있어 조정제도가 있다.
아래 표와 같이 게마인데 간, 주들 간 세출, 세입에 차이가 있어 재정 조정, 조원을 한다.
다른 나라 지방분권과의 차이
1. 조세 행정이 따로 있다.
2. 조세 50% 이상으로 누진세가 크게 작용함: 미국, 캐나다보다 작고, 스칸디나비아 나라와 비슷하나 상대적으로 작은 나라여서 크다.
의무적 국민투표: 직접민주주의로 헌법개정은 국민투표가 의무적이다.
임의적 국민투표: 모든 법률이나 의회 결정 사항이 마음에 들지 않으면 국민이 다시 결정할 수 있다.
발안: 서명이 기본 요건이나 세계 어느 나라보다 조건이 완화되어 있다. 투표는 모든 주민이 참여할 수 있게 주말에 주로 투표하고 3주 이내에 우체통에 집어넣으면 참여된다.
게마인데 총회: 깜짝 놀랄 일로 자치단체의 80%가 실시한다. 집행기관 어떻게 뽑을 것인가와 주요 정책 사항을 승인한다.
독일과 비교하기에는 복잡하지만 1인당 세출 비율은 독일보다 크고, 보험 일부는 사보험으로 가서 국가 총생산에 비해 국가 세출이 적다.
출생자는 외국 출생자가 높다.
지방분권과 직접민주주의가 혼란이 아닌 더 좋은 결과를 만든다. 단 제도가 제대로 되어 있어야 가능하다.
정치는 시장과 비슷한 원리로 작용해서 완전하게 작동하지 않는 경우가 대부분이다.
정치의 정보 비대칭이 경제보다 심각해 중요하다.
정보는 조직화가 잘 되어 있는 이익집단이나 큰 집단이 일반 국민이나 주민보다 유리하다.
외부효과로 내가 낸 세금이 다른 지역에만 효과가 있다.
직접민주주의: 주민 그룹들이 발안한다.
지방분권: 자치단체끼리 경쟁하는 구조로 선호하는 지방정부로 유권자가 이주한다.
큰 도시나 도심에 살면 정치가 어떻게 돌아가나 잘 알 수 없고, 30~40만 명이 사는 곳은 시가 정보를 줘도 알 수 없다.
자치단체 규모는 시가 하는 일을 이해할 수 있을 정도로 규모가 작아야 알 수 있고, 지방정부가 경쟁할 수 있다.
예) 각 주마다 세목, 세율이 다른 것: 돈(세금) 분배에 갈등이 많고, 세금을 줄일 때는 불이익이, 세금을 늘일 때는 혜택이 많다는 것을 생각한다.
발안 안건에 대해 3개월에 한 번씩 토론을 하는데 국민이 뭘 원하는지 설문조사보다 훨씬 명확하다.
자치단체와 연방 모두에서 발안할 수 있으며, 서명 요건 충족 시(연방: 인구의 2%인 10만 명 이상) 모든 영역에서 가능하다. 일정 이해관계 단체가 만들어 제출하면 1차적으로 공론화(정당 차원 토론)하지만 국민 관계없이 정당 간 이해관계가 작용하는 부작용이 있다.
정치인의 포지션도 알 수 있어 명확히 정부가 해결할 수 있다. 대의민주주의만 작용하는 것보다 오히려 양자 간 정보 부족 문제 해결을 통해서 대의민주주의를 강화한다.
연방정부는 7명 정도, 주요 정당 4~5개가 함께 내각을 구성한다. 지지단체는 7명 내외, 주는 6~7명으로 내각을 구성한다.
내각 구성원은 주민 직선으로 장기 재임하며, 연방뿐 아니라 주지사도 윤번제로 임명한다.
합의의 정부 근원은 선거제도로 비례제도와 다수대표제의 조화로 가능하다.
일반 관직은 모든 주와 지방회의에서 비례대표로, 하원 국회 200석 모두 비례대표이다.
스위스에서 큰 정당은 7개이고, 특별한(가장 큰) 권한을 가진 공직자는 한 명이 아니라 다수를 뽑아서 선출한다.
상원 의석은 46명으로 주마다 최소 2개 의석(반 주의 경우 1석)을 보장해 정당에게 자극을 받는다. 정당에게는 후보 남발하지 말라는 것이며, 후보자는 중도 정치를 표방한다.
주민이 각료 전체를 뽑고, 각 정당 선거 시에는 다양성이 확보된 중도를 표방한다.
결국 모든 각료가 다 바뀌어도 중도적이고 안정적으로 운영된다.
조세와 선거제: 스위스의 비밀적인 제도
1. 미국에는 타운미팅, 스위스에는 주민총회가 있지만 어떻게 작동하느냐가 중요하다. 주나 정부의 주요 인사 선거만으로는 곤란하다. 반대당(야당)이 무엇인가 해 줄 수 있나? 실제 정치에서 집권당을 망가뜨리거나 반대만을 위한 반대를 할 뿐, 대안 제시하는 야당은 없다.
2. 분석, 비평, 대안 제시, 정보를 주는 명예직 감사위원회와 정보위원회를 직접 선출해서 민주주의, 지방분권이 제대로 작동해야 가능하다. 감사위원회와 정보위원회 위원으로 재선되기 위해서는 1차적으로 비평이 가능해야 한다. 굉장히 분석적이고 과학적으로 대안 및 자료 제시가 연방보다 앞선다. 그래야 구조적으로 장점 많은 제도로 발전한다.
인구 2만 명, 3만 명, 4만 명의 도시국가가 엄청 잘 산다. 인구 4만 명의 리히테슈타인은 독립국가로 엄청난 부를 창출하고 있다.
싱가포르는 인구 50만 명의 도시국가이고, 인구 50만 명의 쥐트티롤(도)은 제2차 세계대전 이후 자치권이 주어지지 않았으나 1956년 이후 개혁으로 많은 자치권이 주어져 부흥했다.
타이완은 직접민주주의 도입한지 오래 안 되었으나 좋은 효과를 보고 있다.
정치 행정은 단위가 작아야 제대로 작동한다.
- 질의 응답 -
- 지자체 간의 재정 조정
스위스는 한국에 비해 지자체의 재정 차이가 적다. 26개 주 중 2개 주가 가장 못 사는데 잘 사는 주가 못 사는 주를 도와주는 제도가 있다. 도와주는 조건으로 조세정책을 열심히 실시했는가와 기업 유치를 위해 노력하는 데 최선을 다했는지 해명되어야 한다.
재정 격차는 특별한 원인 없이 구조적이거나 일반적인 경우도 있으며, 시민에게 물어 봐서 재정조정을 하는데, 과학적으로 이루어진다.
세금 적게 걷는 곳이 기업이 유치되어 부를 이루고 있어 조세 환경과 정책 환경을 유연하게 운영하는 재정 정책이 필요하다.
조세 조정을 중앙이나 연방에 맡기면 자기들 이해관계에 따라 뜻대로 이루어져 나라가 엉망이 된다.
- 정보위원회와 감사위원회 위원의 인원과 요건
중앙이나 연방은 능동적 대처나 적합한 대안 내놓지 못하며, 정보위원회와 감사위원회의 인원이 6~7명 정도이다. 기능은 정부가 하는 모든 일에 관련하기도 하지만 예결산만 집중하는 경우도 있다.
자치단체에 따라 모든 위원회 수가 달라 26개 법률, 지차체법으로 규정되어 있다. 지자체의 감사위원회는 5명 정도이다.
예산은 실제 감사 형식은 미리 평가해 주민이 결정하게 감사보고서 제안한다.
결산은 정부안을 회계 분석해 시민이 결정하게 하거나 비평해 인가 여부를 시민이 결정하게 한다.
정보위원회나 감사위원회는 전문적 분야의 사람이 주로 참여하며, 관례적으로 정치인 안 들어가고 직업 정치인이 잘 들어가지 않는다.
회계의 경우 감사위원회의 노동 강도가 굉장히 강해 자기 일 중에 시간을 10% 정도 투자해야 한다.
- 세율에 따른 이주의 문제
돈 있는 사람은 세금 낮은 곳으로 많이 이주하고 부동산업자는 부동산 잘 되는 곳으로 이주한다.
- 시민의식과 문화 부족해도 직접민주주의는 가능한가?
스위스 직접민주주의와 지방분권화는 오래 전부터 실시되었지만 1840년 헌법으로 법제화되어 작은 요소가 지속적으로 확대되었다.
19세기 중반까지 주 정부는 직접민주주의 원했으나 연방이 원하지 않았다.
헌법적 사항은 모두 국민이 직접선거한다. 연방헌법(입법, 조세)도 국민이 직접 결정하며, 국가 운영의 주요 사항이 들어 있다. 그런 반면 한국의 경우 국가 기관 구성만 있다.
1891년도에 현재 헌법 근간이 만들어졌다. 이전에는 민주국가였지만 각 주 형식적이지만 왕조국가, 선거국가들이 있었다.
직접민주주의는 당시 교육 수준이 낮아 국민 지식이나 의식 수준으로 가능할까 했으나 스스로 학습해 가능해졌다.
시민 의식 수준이나 문화 수준이 낮은 나라에서 가능하냐고 하지만 관건은 스위스는 제도에 문화가 스며들어가 있어서 가능하므로 제도에 문화가 어떻게 스며들게 만드느냐가 성공의 관건이다.
